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知识产权行政执法组织指导与业务指导

 论文栏目:行政执法论文     更新时间:2020/5/11 11:29:48   

[摘要]我国知识产权行政执法中存在着国家市场监督管理总局(以下简称“国监总局”)对国家知识产权局(以下简称“国知局”)的组织指导和国知局对国监总局的业务指导,对这两者之间关系如何协调、衔接与制约提出了的具体建议。

[关键词]知识产权行政执法;组织指导;业务指导

一、我国知识产权行政执法模式分析

1.世界各国知识产权行政执法立法例。国际上常见的知识产权行政执法管理体制为“集中管理”模式。世界各国大多数实行“二合一”体制,一少部分实行专利、商标、版权“三合一”管理,只有5个国家实行专利、商标、版权“分散管理”,其中就有中国。尽管在世界知识产权组织实行综合管理体制的成员中,“采‘三合一’模式的近40%,采‘二合一’模式的占55%”[1],但近年来一些实行“二合一”的国家或地区也在通过知识产权国家战略,统筹和协调知识产权事务,达到“三合一”管理[2]。各国都是根据经济发展状况、国际经济和科技发展形势,修改完善知识产权法律,优化知识产权管理机制设置,建立有效统一的协调机制,强大的社会主体参与管理等[3],主要的代表为美国、德国、日本、韩国及印度等。我国知识产权行政执法保护的问题包括:行政执法权较为混乱、权力划分不太清楚,行政机构设置杂乱、管理专利工作的部门行政执法范围过窄,执法手段过弱[4]及知识产权行政执法机构的协调机制效率不高、管理机构体系不健全、职能配置欠明确和非政府组织参与知识产权管理力度不足。2.我国知识产权行政执法配置模式。我国的知识产权行政执法采取的是分散化模式;在这次机构改革之前是一种多元多层级的体制,在这次机构改革之后也不可能“毕其功于一役”。这种执法权的多元体制主要体现在不同的知识产权类型由不同的行政部门负责管理和执法。多元体现为侵犯商标和商业秘密的行政执法由市场监督管理部门负责;侵犯著作权的由版权管理部门负责;假冒专利的由专利管理部门负责;地理标志则由检验检疫管理机构负责;植物新品种部分由农业或林业管理部门负责;知识产权的边境保护由海关管理部门负责;与科技有关的知识产权由科技管理部门负责;与文化有关的知识产权由文化管理部门负责;国际贸易中的知识产权则由商务管理部门负责。多层级则体现为商标及反不正当竞争的行政执法由各级市场监督管理部门负责;版权行政执法由各级文化执法管理部门负责;专利行政执法则由地方专利管理部门负责。但这些在中央最终又将由国监总局与国知局统筹完成;而在地方,知识产权行政管理机关设置更为复杂[5]。3.我国知识产权行政执法配置模式的弊端。我国知识产权行政执法采取分散化管理模式,这种形式有很大的弊端。首先,降低了知识产权行政执法的效率,导致权利人维权成本提高。其次,增加了知识产权行政执法协作的难度,削弱了执法力度[6]122。再次,造成行政资源浪费,不利于提高知识产权行政执法水平[6]123。最后,造成行政执法的灰色地带,限缩了知识产权行政执法的作用范围[6]123。我国知识产权制度建立之初为快捷有效制止明显侵权盗版,由不同知识产权行政主管机关负责的行政执法将日渐淡出知识产权执法[7]。

二、我国知识产权行政执法业务指导与组织指导的关系

(一)国知局对知识产权行政执法的业务指导

1.国知局最主要的专属权力就是制定规范性文件及确权、侵权判断标准。(1)根据《国监总局职能配置、内设机构和人员编制规定》(以下简称《国监总局三定方案》)第三条第十九项第六目:国知局负责对商标专利执法工作的业务指导,制定并指导实施商品商标权、专利权确权和侵权判断标准等工作。根据《国知局职能配置、内设机构和人员编制规定》(以下简称《国知局三定方案》)中第四条第(二)项:国知局设下列内设机构中的条法司,其职责为协调提出有关知识产权国际条约拟订、修改及有关知识产权对外谈判的方案,提出相关法律法规、规章草案承担规范性文件的合法性审查工作,承担行政复议、行政应诉等工作;且第四条第(四)项:国知局设下列内设机构中的知识产权保护司,其主要职责是承担知识产权保护体系建设相关工作,组织拟订商标、专利侵权判断标准及保护执法的检验、鉴定和其他相关标准,承担商标评审、专利复审和无效等行政裁决等工作,承担指导地方知识产权争议处理、维权援助和纠纷调处工作。(2)国知局以条法司和知识产权保护司为基础制定出的相关规范文件以及标准,有点类似于最高人民法院、最高人民检察院等司法机关制定的“司法解释”,具有一定的强制力;所以国知局在知识产权行政执法中最主要的作用是制定相关的规范性文件、标准和指南。2.国知局的业务指导一般是间接的业务指导。知识产权行政执法最主要的业务指导是国知局制定并指导实施商标权、专利权确权和侵权判断标准、制定商标专利执法的检验、鉴定和其他相关标准,这是专属国知局的职责,即制定具有普遍约束力的规范性文件。然而制定了的许多规范性文件并不能直接有效地打击知识产权侵权及违法行为,它们必须经过国监总局这个“中介”,这两者缺一不可。国知局制定的规范性文件又是必不可少的,因为如果没有一个知识产权侵权判断标准,这将导致国监总局在具体的执行中无法对案件进行正确地处理,这将间接地导致具体执行彻底无法完成。国知局对国监总局的指导是间接的,对知识产权侵权的有效防范仍需要国监总局的具体执行,而国知局制定的某些规范文件也能对侵权行为起到遏制和预防的作用。3.国知局作出的规范性文件及标准的其他应用。我国实行知识产权行政执法与司法保护“双轨制”的运行模式,这就有可能造成行政与司法权力的矛盾和冲突,最终影响到知识产权的保护效果。(1)国家知识产权局作出的规范性文件及标准应用于国家司法机关。国知局依法作出一些规范性文件和标准,但这些规范文件和标准具有一定的局限性,它不能直接用于市场的执行,不能直接打击知识产权的侵权行为。这些规范性文件和标准是抽象的,它并没有规定具体的处罚,且并不知道制定的规范性文件是否有内容上的错误。然这些规范性的文件必须交到国家司法机关作为裁判标准,根据实践中具体情况再由国家司法机关制定更为细致的司法适用规则,并确保这些处罚的准确性和适用性,这样才能更好地运用到具体的执行之中。(2)国知局作出的规范性文件及标准应用于其他有关行政机关。这里的“其他有关行政机关”仅指国监总局以外的其他有关行政机关。国家知识产权局依法作出一些规范性文件和标准,但这些规范文件和标准必须交到其他行政机关作为裁判标准,根据已有的文件和市场的规律制定相应的处罚条例,并运用到具体的执行之中去。(3)如果直接给国监总局立即执行,就可能导致执法的不公也可能对于同类的侵权造成执法结果差异巨大。所以国知局作出的规范性文件必须被用到国家司法机关及其他行政机关,才能在具体的实践中检验此规范性文件的科学性、合法性及正当性,这样做更有利于国监总局的执法公正、过程公开和执行效率。

(二)国监总局对知识产权行政执法的组织指导

1.国监总局应具体执行国知局已经作出的具有终局意义的各种决定书。国监总局最主要的职责是具体执行国知局已经作出的具有终局意义各种决定书,即具体执行。在《国监总局三定方案》中具体规划了执行内容:即依法监督管理市场交易、网络商品交易及有关服务的行为,组织指导查处价格收费违法违规、不正当竞争、侵犯商标专利知识产权和制售假冒伪劣行为等工作。对于国知局制定的一系列规范性文件,是抽象的、高度概括的,它需要被运用到国家司法机关及其他有关行政机关作为裁决标准,最终再由国监总局具体执行下去。2.国监总局对于知识产权行政执行中遇见的具体问题应及时向国知局进行反馈。国监总局向国知局作出的反馈存在三个方面:首先,如果国知局制定的规范性文件和一些重要的标准有错误或随时代发展各种标准已经落伍,依据上述文件或标准国知局已经作出的具有终局性质的决定书,并已转达国监总局的具体执行阶段;国监总局必须向国知局反馈此类情况,及时更正错误并尽快处理此情况。其次,由于市场的复杂多变,各种侵权类型层出不穷。如果有人向国监总局举报有关知识产权侵权时,国监总局受理后无法依据已有的国知局已作出的标准进行判断或不知道如何具体执行时,国监总局也应将该具体情况及问题反馈给国知局。最后,王泽鉴指出一般条款适用过程中容易出现三种危险倾向,一是立法遁入、二是司法遁入、三是法律思维的遁入。其中司法遁入的危险是指:即于法律适用时,法官不探寻、发现具体规范,应以概括条款作为依据[8]。3.国监总局具体执行的必须是国知局发布的无争议之决定书或其他法律裁决书。国监总局必须依据已经无争议的具有终局意义之各种决定书直接去执行。只有执行无争议的规范性文件,才能确保执法的公正性;如果没经有关机构最终确认,则可能会有错误,具体到实际执行中极易导致执法不公,即不具有终局性的法律效力。4.国监总局的组织指导一般是直接的组织指导。国监总局的知识产权行政执行是最直接的,它可以直接落实到具体的执行之中去直接打击违法行为,对侵权的自然人、法人以及其他组织予以处罚,直接保护了权利人的合法知识产权,同时也间接保护了市场的秩序。国监总局的组织指导是查处价格收费违法违规、不正当竞争行为及直销传销,侵犯商标、专利、知识产权和制售假冒伪劣行为。

三、我国知识产权行政执法业务指导与组织指导关系的完善

1.知识产权行政执法的必要性。知识产权行政执法之必要性在于其将统一保护专利权、商标权、著作权等相关知识产权、有助于知识产权行政权与知识产权司法权及知识产权行政执法权内部组织指导和业务指导的关系、有利于推进国家治理体系和治理能力现代化及助推国家知识产权战略。因此,应该组建专门知识产权行政执法机构,赋予其执法职权和职责,校正原来偏离民间态度和现实需要的政府立场,重建政府和规则的权威和尊严,并通过不断学习,提高执法人员的业务素质和执法水平,以整体提升执法的正当性和效率[9]。2.国知局与国监总局应相互沟通、相互配合、相互制约。(1)国知局与国监总局的相互沟通包括以下几个方面:一是对于国监总局反馈的由自己或“他人”制定的规范性文件,如果确有错误时国知局应对该问题采取一定措施,对于发生冲突的文件应与发生冲突的机关进行协商,发布一个否认之前的错误的规范性文件,此时制定新的没有争议的最终决定书再重新交到国监总局,然后再由国监总局依据新的具有终局意义的决定书去具体地执行。二是当国监总局对于新形式的纠纷不知道如何处理的时候,应将此情况反馈给国知局;而后者则根据现在的实际情况进行讨论,看是否需要重新制定新标准,还是在原有的基础上直接给国监总局作出批复,然后再由国监总局依据新的标准作出的具有终局意义的决定书及批复具体地去执行。三是建立知识产权管理机构的有效协调机制、知识产权行政权与知识产权司法权协调会商规则及知识产权维权救济对接制度,这就有利于国知局制定的标准更市场化,并且更有利于国监总局对知识产权侵权的判断与执行。(2)国知局与国监总局的相互配合,主要表现在他们之间的具体沟通,国知局应多与国监总局进行沟通,了解当前的市场变化,及时总结市场经济规律、行政执法规律、行政司法规律及其他有关规律。总之与国监总局的相互配合可以相互促进、沟通交流和协调发展,也起到一定监督作用。(3)国知局与国监总局的相互制约,具体为:两者之间也存在着权力的制约,只有当权力分散才能达到公平公正公开的效果;如果权力过于集中,则可能导致权力的滥用。除此之外两者都不能越俎代庖,越权行事;只有当两者的权力适当分离,但又能紧密衔接,这样才能有利于知识产权的具体执法,这样才能更好地达到公平与效力的统一。3.加强知识产权行政执法效率,改革知识产权行政执法能力之不足。李顺德认为,知识产权行政执法面临的问题,是如何强化执法的问题[10]。(1)针对知识产权行政执法能力过于分散的不足,建立由国监总局统一管理专利及著作权的“二合一”体制[11]。(2)逐渐加大知识产权行政处罚力度、创新知识产权行政执法处罚种类及完善知识产权行政执法处罚程序等,否则相关知识产权法律制度之间畸轻畸重。(3)可以考虑赋予县级行政部门查处假冒专利行为的权力。对于地方经济较为发达,企业较多、专利侵权案件频发的地区,可以由地方性法规赋予县级专利行政部门专利行政执法权[12]。(4)针对知识产权行政运动式执法的弊端,减少直至避免运动式执法,使之符合社会主义法治国家、社会主义法治政府及社会主义法治社会建设。4.加强知识产权行政执法队伍建设。(1)建立统一的专业知识产权行政执法队伍。(2)有针对性地培训知识产权行政执法人员。(3)建立统一信息平台制度。(4)强化行政执法信息的公开。

〔参考文献〕

[1]孙彩虹,宋世明.国外知识产权管理体制的基本特征与经验借鉴[J].知识产权,2017,(9):46.

[2]雷艳珍.日本知识产权行政管理的改革及对我国的启示[J].特区经济,2009,(7):93.

[3]吴汉东.知识产权综合管理改革与治理体系现代化[N].学习时报,2017-02-27(01).

[4]李建花.国内外知识产权综合管理改革的态势及借鉴[J].三江论丛,2018,(4):46.

[5]王秉一.知识产权保护的行政执法问题研究[D].北京:北方工业大学,2018:27-28.

[6]朱一飞.论知识产权行政执法权的配置模式[J].法学赢咖2,2011,(4).

[7]管育鹰.关于我国知识产权司法保护战略实施的几点思考[J].法律适用,2018,(11):42.

[8]王泽鉴.法律思维与民法实例[M].北京:中国政法大学出版社,2001:245.

[9]李芬莲.中国知识产权行政执法的困境及出路[J].广东社会科学,2014,(3):236.

[10]李顺德.对加强著作权行政执法的思考[J].知识产权,2015,(11):22.

[11]李春晖.我国知识产权行政执法体制机制建设及其改革[J].西北大学学报,2018,(5):68.

[12]苏冬冬.电子商务领域专利行政执法的困境及优化路径[J].时代法学,2018,(5):104.

作者:沈赏 段志浩 单位:大庆师范学院法学院

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