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邮轮疫情事件卫生应急法律制度研究

 论文栏目:法律制度论文     更新时间:2020/3/25 10:18:08   

摘要:邮轮疫情的爆发对邮轮公司的安全营运形成了严峻的挑战,也对港口国卫生应急法律制度提出了较高的要求,主要体现为“港口国是否应接收‘受染’邮轮入境停靠”以及“港口国对邮轮疫情处置是否合法”两方面问题。就港口国的接收义务而言,国际海洋法、国际卫生法与国内出入境检疫法之间存在一定的交叉与冲突,应立足国际公约与国内法的关系、专业性与时效性的视角进行协调。就港口国的处置措施而言,国际“软法”规定缺乏强制执行力,而国内“硬法”规定较为笼统,应将“软法”与“硬法”有机融合,并加速形成港口方与邮轮方的疫情联动联防协同机制。

关键词:邮轮疫情;应急法律制度;接受义务;处置措施

一、问题的提出

2020年初,突如其来的新冠肺炎疫情不仅对我国境内各行各业产生了严重的冲击与深远的影响,也引发了国内外航运市场一系列连锁反应。与其他产业有所不同的是,航运业是具有跨国性特征的全球化产业。鉴于我国在全球航运产业链中处于重要的战略地位,在局部地区传播的疫情可能催生“蝴蝶效应”,引起区域性乃至全球性的航运危机,进而产生“卫生危机”与“产业危机”的“叠加效应”。随着疫情的发展,全球各大邮轮公司相继暂停2020年1月与2月从中国母港出发的邮轮航次[1],国际邮轮协会更是宣布,“禁止过去14天内从中国大陆出发或者途径中国大陆的任何个人登船,包括乘客和船员”。可以预见的是,我国邮轮市场将进入一段“冰冻期”。从邮轮公司与行业协会的角度出发,取消航线与限制登船等应急手段均立足于加强邮轮安全保障的基础之上,其本身无可指摘,属于事后疫情防控手段与商业决策行为。但问题在于,邮轮公司与行业协会的应急机制往往具有一定的滞后性与局限性,无法在第一时间锁定疫情的真正来源并全面遏制病毒的迅速传播。“钻石公主号”邮轮疫情的扩大就是典型的例证。从某种意义上讲,强化邮轮公司的疫情防控机制属于短期的市场行为,而完善港口卫生应急法律制度才是长期的市场监管手段,这就需要邮轮母港与挂靠港针对邮轮疫情做出准确研判,妥善应对与有效管理,在法律上推动“有形之手”与“无形之手”的有机融合,主要体现为港口对于“受染”邮轮事前的收容、救助与事后的处置措施两方面。据相关新闻报道,2020年1月20日,搭载2666名旅客以及1045名船上工作人员的“钻石公主号”从日本横滨港启航,途径我国香港、越南与我国台湾等多地。由于一名香港男性在1月25日被确诊感染新冠病毒,该邮轮于2月3日返航至横滨母港,截至2月26日,该邮轮已累计确诊705名新冠病毒的感染者,包括部分旅客、工作人员以及检疫官[2]。在此期间,日本横滨港接收了该邮轮入境停靠并采取了船上隔离检疫的手段。而另一艘豪华邮轮“威士特丹号”则面临不同的境遇,该邮轮于2020年1月16日从新加坡出发,在被怀疑载有新冠病毒感染者之后,陆续被泰国、关岛、菲律宾与日本等地拒绝进港停靠,直至2月13日,柬埔寨同意接收该轮入境,并采取了岸上隔离检疫的措施[3]。比较上述两起邮轮疫情中港口应急机制的差异,可以将港口国卫生应急法律问题归结为两点:其一,港口国是否应承担接收“受染”邮轮进港停靠的义务;其二,港口国疫情处置措施与处理手段是否合法。这就需要对当前港口公共卫生应急制度做出全面、彻底的剖析与解读。

二、港口是否有义务接收“受染”邮轮

要准确回答这个问题,应全面梳理涉及港口对邮轮安全管理义务的相关法律法规。与普通客轮有所不同的是,邮轮航线轨迹遍布全球,覆盖公海、多个国家的领海、毗连区与专属经济区,对于邮轮的监管应充分考虑其国际化的属性与特征。因此,在疫情持续期间,港口的卫生应急手段与措施受多部法律的影响,其中包括国际海洋法、国际卫生法、国内出入境检疫法相关规定。对于港口是否应接收“受染”邮轮靠港,上述国际法与国内法均有所涉及,并且存在一定的交叉与重叠。因此,在适用不同的法律之时,港口应承担的卫生应急义务与责任可能有所差异,不能一概而论之。

(一)国际海洋法的相关规定

根据《联合国海洋法公约》第25条的规定,“沿海国可以在领海采取必要措施防止其非无害通过;在船舶驶往内水或停靠内水外的港口设备的情形下,沿海国也有权采取必要的步骤,以防止对准许这种船舶驶往内水或停靠港口的条件的任何破坏”。该公约第33条规定,“沿海国可在毗连区的区域内,防止在其领土或领海内违犯其海关、财政、移民或卫生的法律和规章”。结合上述两条规定进行解读,基于保障其领海范围内的公共卫生安全,港口国显然有权阻止“受染或疑似受染”邮轮“有害通过”其领海,拒绝接收其停靠国内港口。同时,《国际海港制度公约》第2条、第16条与第17条也规定,尽管各缔约国对处于主权之下的海港享有自由进出的权利与地位平等的待遇,但基于公共卫生与安全的原因,该港有权禁止进入其领土的旅客过境。但这并不意味着港口国可以任性、恣意地基于公共卫生安全原因决定接收抑或是不接收船舶入境停靠。《联合国海洋法公约》第98条规定,“每个沿海国应促进有关海上和上空安全的足够应用、有效的搜寻和救助服务的建立、经营和维持,并应在情况需要时为此目的通过相互的区域性安排与邻国合作”。尽管上述的规定较为原则性与框架性,但出于“人道主义”的精神,地理位置距邮轮较近的多个港口国应开展积极合作,通过友好协商等各种方式决定“受染或疑似受染”邮轮的停靠地。在本次疫情中,“威士特丹号”辗转多地,最终为柬埔寨港口所接收无疑就是该条款所蕴含的“人道主义”精神的直接体现。事实上,承担接纳与救助义务的主体不限于港口国,也包括了船旗国。根据《联合国海洋法公约》第94条的规定,“船旗国应当对邮轮行使行政、技术与社会事项上的管辖与控制”。尽管该条款对于“行政事项”“社会事项”的具体内涵与覆盖范围并未作进一步的解释,但从常理上分析,公共卫生事项的管理是构成社会公共治理机制与政府行政管理体系的重要组成部分,医疗卫生健康事业如何达致“善治”,对于任何一个国家和地区的公共治理体系现代化而言,都是一项异常严峻的挑战[4]。因此,船旗国对于邮轮突发公共卫生事件负有不可推卸的管理责任,船旗国应承担接收船舶停靠并开展救助的义务。在本次邮轮疫情中,“钻石公主号”的船旗国为英国,“威士特丹号”的船旗国为荷兰,在法理上,英国与荷兰均应对本国登记的船舶负有收容与接收的义务。当然,考虑到上述两艘邮轮航行海域主要在亚太地区,促使其千里迢迢赶赴英国与荷兰港口停靠显然不切合实际,反而会贻误第一时间阻止疫情扩散的时机。结合上述国际海洋法条款可知,在邮轮上发现感染或者疑似感染新冠病毒旅客的前提与背景下,原则上应由船旗国承担主要的接收义务。如果事发地恰好距离船旗国较近,就应当由该国接收船舶入境;但如果受限于地理位置、卫生条件等因素,船旗国无法在第一时间及时开展疫情的防控工作,此时港口国就应当承担相对次要的“人道主义”救助义务。从某种意义上讲,船旗国与港口国均应承担接收该邮轮的义务,只不过船旗国应承担第一顺位的疫情防控义务,而港口国承担第二顺位的人道救助义务。因此,立足国际海洋法的视角,日本与柬埔寨分别接收上述两艘邮轮入境符合国际“人道主义”的立场。

(二)国际卫生法的相关规定

对于已经爆发疫情的邮轮,例如“钻石公主号”,《国际卫生条例》第28条第1款的规定,“不应当因公共卫生原因而阻止船舶在任何入境口岸停靠。但是,如果入境口岸不具备执行本条例规定的卫生措施的能力,可命令该船舶自担风险,驶往最近适宜入境口岸”。对于国际关注的公共安全卫生事件的处置则存在例外。根据该条例第43条“额外的卫生措施”第1款的规定,“港口国有权采取与世卫组织的建议相比同样或更大程度的健康保护,但这些措施对国际交通造成的限制以及对人员的创伤性或干扰性不应大于可合理采取并能实现适当程度保护健康的其他措施”。至于何谓“更大程度的健康保护”,第43条第2款明确,参照的依据主要有“科学原则”,“对于人类健康危险的现有科学证据或来自世卫组织、政府间组织与国际机构的信息”,“世卫组织的任何现有特定指导与建议”。港口国对于是否有必要实施限制性措施的判断应当充分基于其对于上述各项因素的综合考虑与全盘衡量而做出,这种卫生风险判断机制也被世卫组织总干事谭德塞博士称为“循证风险评估”[5]。日本对“钻石公主号”疫情的爆发掌握了科学与充分证据,所以有权采取“额外的卫生措施”拒绝“受染”邮轮入境停靠。对于疑似感染但当时尚未确诊疫情的邮轮,例如“威士特丹号”,根据《国际卫生条例》第28条第1款的规定,柬埔寨可以“入境港口不具备卫生应急能力”为由拒绝承担接收的义务,要求该邮轮驶往最近的入境口岸。但对于日本、泰国与菲律宾等卫生医疗管理体系相对完善的国家或地区而言,这种抗辩就不再成立。另外,根据该条例第28条第2款的规定,缔约国不应当出于公共卫生理由拒绝授予船舶或飞机“无疫通行”。所谓的“无疫通行”是指允许船舶进入港口、离岸或登岸。当然该授权也受到了第43条的制约,在突发公共卫生事件之中,港口国采取限制性措施的前提是遵循“循证风险评估”。但对于尚未爆发疫情的邮轮而言,其本身并未形成科学的证据足以证明疫情将会在该邮轮上滋生并传播,所谓的“循证风险评估”必须充分建立在“科学依据”与“科学原则”的基础之上。根据该条例的定义,“科学依据”系指“根据既定和公认的科学方法提供某一层证据的信息”;“科学原则”系指“通过科学方法了解的公认基本自然法则和事实”。因此,日本、泰国与菲律宾在缺乏充足疫情传播证据的情况下理应接收“威士特丹号”挂靠,尤其不应在没有经过“循证风险评估”的基础上就拒绝该邮轮入境。而现实恰恰相反,卫生条件相对较弱的柬埔寨承担了接收义务,卫生条件相对较好的日本、泰国与菲律宾却拒绝该邮轮挂靠,这种“本末倒置”情况显然违背了《国际卫生条例》制定之初的本意。(三)国家出入境检疫法律的相关规定除了国际公约,港口对于“受染”邮轮的监管还受到国内出入境检疫法律的调整。日本《出入境管理及难民认定法》第5条明确规定,符合下列各款情形之一的外国人不得进入日本:“有关传染病预防及传染病患者医疗的法律所规定的一类传染病、二类传染病或指定传染病的患者及有新的传染症状者”。《检疫法》第2条也规定,如果检疫所长认为检疫所的设备不足、无法采取规定措施,可向船舶的船长说明理由并要求其转到其他检疫港。因此,从国内出入境检疫法律的角度,日本拒绝接收当时尚未确诊新冠疫情的“威士特丹号”入境挂靠不符合上述法律规定。我国也有类似的出入境检验检疫法律,我国《国境卫生检疫法》第4条规定,“入境、出境的人员、交通工具、运输设备以及可能传播检疫传染病的行李、货物、邮包等物品,都应当接收检疫,经国境卫生检疫机关许可,方准入境或者出境”。《国境卫生检疫法实施细则》第9条进一步规定,“在国内或者国外检疫传染病大流行的时候,国务院卫生行政部门应当立即报请国务院决定采取下列检疫措施的一部分或者全部:(一)下令封锁陆地边境、国界江河的有关区域……”但在实践中,我国邮轮港往往本着国际“人道主义”精神,出于疫情防控的考虑接收“受染或疑似受染”邮轮入境停靠,这就超出国内出入境检疫法律的要求。以天津港为母港的“歌诗达赛琳娜号”返航事件就是典型的代表,由于船上载有100多位湖北籍旅客且多人发烧,邮轮在返航之后,天津新冠肺炎疫情防控工作指挥部在一天之内就安排工作人员登船并完成了采样检测[6]。

三、港口对邮轮疫情的处置是否合法

从效果上看,日本对“钻石公主号”邮轮所采取的隔离措施并不那么成功,造成了疫情在日本国内的传播与扩散。“威士特丹号”邮轮也是如此,尽管当时所有旅客的病毒检测结果为阴性,但在事发之后依然有一名旅客在马来西亚被确诊。在笔者看来,由于新冠疫情有一定的潜伏期,对于确诊旅客的判断也须借助专业的技术手段,不能以事后结果质疑港口对邮轮疫情的处置是否得当,而应当从法律的视角审视港口对于疫情的处理是否合法合规。对于疫情的处置主要分为国际公约与国内法的规定,前者主要以“软法”的形式体现,并不强制要求港口当局按照其要求执行隔离措施,仅仅提供借鉴与参照;而后者主要以“硬法”的形式体现,港口国可以基于主权开展港口疫情的防控。

(一)国际“软法”的相关规定

2005年《国际卫生安全条例》第18条规定,“邮轮停靠国可以对嫌疑者实施公共卫生观察,将暴露于公共卫生风险之中以及被认为可能构成疾病传播风险来源的人员做出全面隔离”,从而防止邮轮卫生安全风险的蔓延与扩大。所谓的“公共卫生观察”是指“为了确定疾病传播的危险性在一段时间内监测旅行者的健康状况”。尽管从某种程度上讲,这种隔离措施与限制手段侵犯了旅客个体的人身自由与人身权益,但也确保了社会公众远离公共卫生风险,尤其是保障邮轮旅客与沿岸国国民的公共安全与公共健康。因此,就要寻求公共利益与个体利益之间的平衡点与协调点。《国际卫生条例》第3条特别强调,应当在充分尊重人的尊严、人权与基本自由的基础上合法隔离。在具体执行中,应落实该条例附录“指定机场、港口和陆地过境点的核心能力要求”对“核心能力”提出两个层次的要求,其中涉及应对可能构成国际关注的突发公共卫生情况的事件。例如,“制定和坚持突发公共卫生事件应急预案”,“评估和诊治受染的旅行者,为此与当地医疗机构就其隔离、治疗和可能需要的其他支持性服务做出安排”,“提供与其他旅行者分开的适当场地,以便对嫌疑受染或受染的人员进行访视”,“对嫌疑旅行者进行评估,必要时进行检疫,检疫设施最好远离入境口岸”,“对到达和离港的旅行者采取出入境控制措施”等。除此以外,世卫组织在2016年发布的《船舶公共卫生事件管理手册》对感染者的隔离与治疗做出了明确的指引。例如,“有症状或感染的旅客应被隔离一段时间以确保无传播感染或污染的风险。对传染病,隔离的时间应通常与疾病的传染期相等。对高传染性疾病,可采取章节7.4中包括的措施。对某些传染病,隔离室需要有独立通风及/或负压”,“对感染者的密切接触者(比如乘客、船员或清洁人员)的暴露水平和症状进行识别和评估。根据访谈结果,符合接触者标准并出现症状的旅客应立即被隔离并送至指定医疗机构进行进一步评估、实验室诊断和治疗。无症状的密切接触者应被隔离或进行公共卫生观察”,“卫生主管当局出于健康原因可考虑进行上船和下船筛检,由船舶经营者决定和实行”等。上述国际公约及其附录与管理手册的要求更多是作为港口国卫生检验检疫的参照指引与指导意见,不具有强制执行力。

(二)国家“硬法”的相关规定

日本《检疫法》第14条规定,“对于已经或者可能受到污染的船舶,可以在合理并且必要的限度内采取隔离或者扣留的措施。其中隔离的场所为医疗机构,而扣留应当委托当地的医疗机构开展诊疗,但也可以在征得船长的同意之后在船上隔离并治疗”。该法第29条规定,“检疫所长及检疫管为执行该法所规定的职责在必要时有权进入船舶”。因此,日本政府将邮轮作为隔离场所,派遣厚生劳动省的检疫人员上船检疫本身无可厚非。但在实践中,由于缺乏具体与明确的操作流程与实施标准,主管部门对于“钻石公主号”邮轮的检验检疫相关程序执行不到位,落实严重不力。据神户大学教授岩田健太郎的描述,船上疫情感染控制措施存在诸多不足,例如,没有区分基本的“绿区”以及可能被病毒污染的“红区”,工作人员与邮轮旅客之间没有实施有效隔离,缺少专业的疫情防控人员,隔离检疫时间过长以及组织秩序混乱不堪等问题[7。我国《出入境邮轮管理办法》第32条规定,“邮轮发生突发公共卫生事件时,应当依法对受染人员实施隔离,隔离期限根据医学检查结果确定;对疑似受染人员依法实施就地诊验或者留验,就地诊验或者留验期限自该人员离开感染环境的时候算起,不超过该传染病的最长潜伏期。邮轮上发生突发公共卫生事件时,邮轮运营方可以提出申请,经检验检疫部门同意,在邮轮上实施隔离留验;对不具备隔离留验条件的,应当转送至指定医疗机构”。在“歌诗达赛琳娜号”疫情事件中,我国港口卫生主管部门处理得当,天津港要求邮轮停驻锚地暂不进港,派遣专家和医务工作者登船采样,在第一时间开展流行病学调查,在短短的一天之内就完成了该邮轮4800多人的分流与隔离。在此之前,天津港也曾成功处置过“海洋礼赞号”与“钻石公主号”食源性病毒(诺如病毒)感染事件。但这依然无法消减我国邮轮出入境卫生防疫相关规定较为原则性、缺乏详细指引与可操作性不强等问题。

四、邮轮疫情对我国港口应急法律完善的启示

总结邮轮疫情对我国港口卫生应急制度的影响,主要体现在港口国事前是否负接收义务与事后处置是否合法两方面。对于前者而言,根据法律法规适用的差异,港口应承担的收容义务存在不同,亟需厘清彼此之间的关系;对于后者而言,应当在遵循国内“硬法”的基础上,参照适用国际“软法”,从而为将来国内邮轮出入境检疫法的修改提供借鉴与指引。

(一)协调各部法律之间的冲突

正如上文所言,对于港口国的接收义务,相关公共卫生立法呈现“碎片化”状态,存在一定的冲突与重叠。第一,根据国际海洋法,船旗国与港口国均应承担接收“受染或疑似受染”邮轮的义务,船旗国应承担第一顺位的疫情防控义务,港口国承担第二顺位的人道救助义务。第二,根据国际卫生法,应视具体情况而定:对于已经爆发疫情的邮轮,港口国有权拒绝该邮轮入境停靠;对于尚未确诊疫情的邮轮,港口国在当地医疗体系完善的前提下应当接收该邮轮的停靠。第三,根据国内出入境检疫法,港口国有权拒绝接收“受染”邮轮入境停靠。根据通常的法理,在国际公约与国内法发生冲突之时,应当优先适用我国缔结或参加的国际公约。因此,国际海洋法、国际卫生法应优先于我国卫生法、国内出入境检疫法适用。目前,我国均已加入上述两项国际公约,对于国际海洋法与国际卫生法之间的冲突,笔者认为,考虑到《国际卫生条例》对港口处理突发公共卫生事件的要求作出了专门规定,相比《联合国海洋法公约》的普遍性规定而言更为“专业”;并且《联合国海洋法公约》制定于1982年,在此之后始终未更新,而《国际卫生条例》最新版本修订于2005年,“新法”较“旧法”对于国际公共卫生防疫形势、流行病学检测与传染病控制手段把控得更为准确与全面。因此,从专业性与时效性的角度,建议以《国际卫生条例》的规定为主,以《联合国海洋法公约》的规定为辅。对于爆发疫情的邮轮,港口国有权拒绝该邮轮入境停靠,由船旗国负责接收邮轮,港口国仅在该轮距离船旗国地理位置较远的情况下承担“人道主义”救助义务;对于疑似感染但尚未爆发疫情的邮轮,港口国在原则上应接收邮轮入境停靠,但如果该国受本身医疗条件所限不适宜接收或经过“循证风险评估”之后掌握了充分的证据证明邮轮疫情已经扩散,那么应当由船旗国负责救助该邮轮。

(二)厘清国际“软法”与国内“硬法”之间的关系

对于港口国的事后处置,我国应当吸取此次日本处置邮轮疫情处理的教训,在遵循《国际卫生条例》的基础上,继续巩固与加强我国邮轮疫情防控机制;考虑到《出入境邮轮管理办法》的规定相对原则性,缺乏具体的实施细则,建议在现阶段参照适用《船舶公共卫生事件管理手册》与《国际卫生条例》附录“核心能力要求”的相关内容,未来将其转化为国内法律法规。可以在《出入境邮轮管理办法》的规定中增加一项条款,“对于邮轮出入境疫情的防控应当遵循《船舶公共卫生事件管理手册》与《国际卫生条例》附录中‘指定机场、港口和陆地过境点的核心能力要求’执行”,从而推动国际法治精神,塑造国际关系行为体[8],实现国际软法“造法”之功能。同时,建立与完善邮轮母港专项疫情应急预案,成立应急组织机构,明确疫情应急响应等级。具体而言,由政府牵头组织协调,邮轮港、旅游局、边检、海事局、海关、卫健委与公安机关等部门联合成立专门的邮轮卫生应急处置领导小组。根据突发公共卫生事件的类型与严重程度,启动相应的应急相应机制,及时联系相关部门,协同采取卫生应急响应措施。加强邮轮疫情的防控不仅是邮轮港口的职责,邮轮公司也应承担一定的社会义务,从而形成紧密合作的联防联控协同应对机制。笔者建议,我国应出台《邮轮安全保障法》,借鉴美国《邮轮安全与安保法》的规定对邮轮营运方医疗设备的配备、应急预案的准备等方面提出明确的要求。例如,要求停靠我国港口的邮轮医护人员应当持有医生或护士执照并具有三年临床工作经验,通过我国卫计委组织培训与认证,同时实现我国与其他国家对于邮轮医护人员资质认证的互认。诚然,营运安全属于船舶内部管理事务,港口方不应作过多干涉。但邮轮卫生安全保障牵涉面与影响范围太广,本次邮轮疫情所引发的负面社会效应就是最好的证明。如果完全将邮轮营运交由市场机制来调节,将会导致邮轮产业乱象丛生。当前,不同邮轮公司对于卫生安全保障与监管的内部规定不尽相同,这些规定的差异性可能引发邮轮市场的无序竞争。采取卫生保障措施较为严格的邮轮企业,其营运成本与票价相对较高,在市场竞争中往往不敌安全保障薄弱但票价低廉的邮轮企业,进而导致邮轮公司普遍不愿意在卫生应急保障上加大投入,却将注意力过度集中于邮轮内部的豪华装饰。“劣币驱逐良币”的现象会将邮轮市场推入低成本“恶性竞争”的深渊,“恶性循环”将进一步加剧突发性公共卫生事件的恶化。笔者认为,与其等待邮轮公司自行制定完善的卫生应急标准与方案,还不如由港口方牵头,对邮轮公司卫生应急保障措施制定明确的标准与规范,统一各邮轮公司内部的卫生应急制度。立足于邮轮产业发展的角度,我国应积极利用这段疫情“空窗期”,通过短期机制的出台与长期制度的完善,全面提升港口卫生应急防控体系。立足于公共卫生治理的视角,推进我国公共卫生危机治理体系和治理能力现代化也是中国特色社会主义现代化建设的必然要求[。

作者:徐峰 单位:上海海事大学

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